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近年来，统一开放、竞争有序的市场体系建设，奠定了市场在资源配置中起决定性作用的基础，在深化经济体制改革的新形势下，我国旅游景区的建设发生了显著变化：消费市场越来越认可旅游景区的品质内涵与度假价值，资本市场越来越接受景区业态的创新完善与融合发展，地方政府越来越重视旅游景区建设带来的经济效益与社会效益，大资本越来越关注旅游景区将投资和运营分开的公司治理与收益模式，企业行为越来越平衡旅游景区开发中的传统保护与文化利用。根据笔者长期以来的跟踪研究与实务经验，开发企业进行旅游景区建设亟需从“外围工程”和“内围工程”两方面的关系着眼，解决师出有名与依法合规，兼顾建设周期与投融资安排，注重因地制宜与量体裁衣，均衡处理内控建设与规范创新，适时利用杠杆工具与资本运作，努力达到当期效果与可持续发展。
外围工程关系
市场化机制下，景区开发企业需要处理的外围工程关系可谓泰山压顶、繁冗复杂又千丝万缕，面临的政府协调、规划统筹、行政审批、村镇利益、征地安置、政策引导、外部融资、设计衔接等关系处理，各环节的纰漏与疏忽将可能造成时间与资金成本的急剧上升，甚至整个景区建设的功亏一篑。
1.从大处着眼、小处着手，梳理规划编制步骤。景区建设经常涉及土地水域、山场林木、地质风貌、文保民俗、居民安置等各项内容，企业应联合当地政府协调相关委办局，先理顺待建或改造景区所在的区域性规划，以及区域性规划之上的国家级、省市级保护及发展规划。在此基础上，可考虑在景区规划之上以政府相关责任部门为主体拟定过渡性规划，解决强制性规定偏离实际或者滞后性政策无法落实等限制内容，再进行总体规划、详细规划、控制性规划等编制。这能够有效规避评审事项对景区建设项目产生根本性的颠覆，也有助于及时推进内围工程单体建设项目的设计方案落实。企业要充分理解、辨明各项规划间的关系，才能在后续工作中做好规划设计单位与评审专家委员会、政府审批部门之间的衔接者。
2.积极用好市场和政府两种资源，协同提升运营和行政两种效率。这主要体现在：
（1）“简政放权”是改革的先手棋、牛鼻子，是让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用的重要突破口、切入点。旅游景区建设会涉及产业发展、土地利用、城乡规划、基础设施、新农村建设和就业安置等综合性布局，有效的市场行为更需要依据景区项目大小，启动建设前由政府厘定选取省、市、县级专题协调会议，明确服务平台、优化服务方式、精简审批环节、鼓励先行先试，持续扩大改革试点与成效、创新事中事后监管与措施。提供这样的协调创新机制，使相关部门对贯彻落实确定事项的态度是坚决的、思路是清楚的、进度也是符合要求的。
（2）由具体落实简政放权职能的地方两级政府，吸纳开发企业联合组成景区建设非常设机构，该非常设机构首先面对的将是土地相关问题。随着国家全面深化改革的推进，允许符合条件的存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同等入市、同权同价等政策设想的落地，将极大提高景区建设的进程与效率。对于景区建设用地，协调最基层、处在居民工作一线的乡镇政府或街道办事处为土地一级开发主体，对景区建设区域进行征地拆迁、安置补偿、市政配套，由同级别的国土资源土地储备部门对接乡镇或街道进行土地收储，以符合并完善城乡整体规划，保障土地开发进度；按照市场化原则，开发企业应实质配合土地储备部门的土地一级开发工作，并过渡为土地二级开发的主体，以招拍挂等方式竞得国有建设用地使用权，达到政府支出成本和企业开发时间成本双向降低，最大限度地提高市场运营效率。对于租赁的山林土地与水域等，由乡镇政府面向村民集体实施承包经营权转让和补偿机制，开发企业归口对接乡镇政府，以协议约定的方式依法合规地使用与履约，能够较好地实现景区顺利建设、后续独立运营和村民集体权益维护等。
（3）适时建立景区管理委员会，作为简政放权后的地方政府派出机构，由其所辖委办局有关领导成员组成，行使景区建设区域内的行政管理职能；对于景区内暂时不能过渡的资产或者相关问题予以承接，给企业的景区开发建设预留空间、争取效率。通过扁平化的运营机制对全面深化改革政策“既取势，又取实”，抓决策和改革举措的落地见效，实质推进精简审批与建设过程中需要协调的水电引入、土地平整、消防安全、劳务用工、环境治理等事项，以及道路、通讯、邮政、燃气等开通工作，有力保障景区运营后的治安管理、工商行政、卫生执法、旅游管理、风貌利用、支持政策等内容，确保景区内外环境协调统一，景观资源有效保护，景区运营机制长新。
（4）国家战略实施的“混合所有制改革、一路一带、区域经济一体化、长江经济带”等专项建设，对景区建设将产生极大的促进作用，扩大性支持政策也更加可期。中央与地方的产业支持政策对景区开发所涉及的基础设施建设、综合服务业创新、新农村建设、扶贫开发、节能减排、宣传推广、文化保护、生态修复、科技运用、交通客运、旅游商品、人才培养等，给予补贴奖励、贷款贴息、担保代偿或税收减免等多途径支持，发挥了显著拉动作用，极大地撬动了景区开发的市场化投入。政府辅之以支持政策绩效评价或考核制度，又能够对景区建设行为起到资源整体开发引导、生态保护健康实施、企业建设风险释放等多重作用。支持政策的有效运用，有助于开发企业资信的增加，对景区多途径利用银行、信托等金融机构融资与其他质押、抵押性融资，使用资产证券化、旅游产业基金与引入投资者进行股权融资，都创造了有利的尽职调查条件。
内围工程关系
相较于标准化、程序化的地产开发，景区建设的内围工程关系更为庞大。景区建设的公司治理、运营机制、合约财务、规划设计、施工组织、业态协调、营业筹备等各项工作互为掣肘、千头万绪。理顺内围工程关系，实现剥茧抽丝，有利于在看似混乱的交叉作业中，井然有序地寻找到工程建设的主旋律。
1.市场化的景区建设，内围工程关系应首先从公司治理角度提前筹划，研究安排企业权力。为实现较为清晰的景区建设路径，适应大型景区投资回报周期长的特点，较好的方式是将景区建设（投资公司）与景区运营（管理公司）予以划分：
（1）从股东投资的最高角度成立投资公司董事会以协调内外关系，能够将景区建设的决策流程、项目前期、内外融资等关键事项优化，快速确立景区建设前期与运营后期各事项的规则、制度和程序，提高战略决策和危机公关能力，从企业决策层的角度给后续的资本运作留有充沛的精力与足够的空间。
（2）在投资公司各股东利益可承受的前提下建立激励兼容的相关安排，能够明确公司不同利益相关者的权力、责任和影响，在企业所有权、经营权分离情景下，能够较好地发挥不同阶段专业人才的价值，发挥出管理公司的盈利水平，合理分摊投资公司与管理公司的支出成本。
（3）在非单一股东投资景区情况下，管理公司的股权设计是一个关键，它关系到景区建设与运营的良好过渡，关系到景区投资成本的回收能否合理与保障，关系到投资公司的各股东利益能否维护、股东关系能否和谐。对于一个较大型景区，从实操经验来看，如果管理公司的股权架构不能与投资公司的股东权益相匹配，甚至采取单向个人承包方式进行管理，势必会造成景区发展的难以为继、景区经营信息传递的不对称与相关经理人的莽然经营。
2.以工程合约和财务管理为抓手，兼顾项目前期手续工作，规范景区建设工程的法务介入、造价预算、工程报批、咨询顾问、现场监理和进度款支付程序，建立以该三项为主线、以工程建设进度与问题解决情况为辅线的定期简报汇报机制。
（1）综合性景区建设阶段涉及的合同金额较大、构成复杂，比如土地开发类、工程建设类（含土建施工、设备安装、装饰装修、园林绿化等）、采购货物类（含重要设备、材料等货物和苗木）、采购服务类（含勘察、设计、监理、论证等）等，既要规避重复或拆分工程和无序施工等问题，又要达到降低风险、控制造价、提高效率和督促进度等目的，需要严格筹划、确定投资公司的各项建设、经营活动的合同管理办法，明确安全施工责任和商务授权流程，适时协助工程建设部门引入专业顾问。
（2）景区建设阶段的土地款项支付、费用报销、税费缴纳、工程支出、物品收购、固定资产采购、工资福利等各项财务收支及资产管理，需要提前预定框架与把控风险，建立安全规范、高效灵活的财务管理机制。即便景区建设阶段的财务管理类似于“大出纳”，但由于景区建设的物资采购非规模化、文化展示非统一化、仿造内容非标准化特性等，要做到与工程合约管理相匹配、与工程手续报批相协调、与工程建设进度相吻合、与工程内外融资相适应，仍需要做出精细的统计与整理工作。
3.景区建设承担着管理、利用和展现文化载体独特价值的重任，如何让历史说话、让景观说话、让科技说话，需要进一步深化对勘察设计、施工组织等关系处理的认识。
（1）景区的规划与理念是关键，它是对景区定位、市场分析、开发原则与运营方式的综述，影响着景区建设、资源挖掘的大部分内容，为景区的可持续发展注入持久动力。清晰的规划设计思路，以及对互动性体验、复合型营收的关注，不但在建设期能够有助于充分挖掘当地文化，避免单一主题景区的文化内涵不够丰富、建成后缺乏创新和变化等缺陷，而且在运营期间能够有利于融入自身灵感和原创内容，及时获取和融合新鲜元素对景区进行持续整改，最终形成该景区差异化经营，为景区的进一步拓展留有余地。
（2）旅游景区已不同程度地呈现出观光游览、休闲度假、商务会展、文化创意、戏曲演艺、旅游地产等业态混搭发展趋势。以“建筑为形，文化为魂”的景区打造，特别是对仿古、园林、景观、艺术依赖程度较高的文化型景区的打造，施工承包商的工作更能代表景区建设的核心竞争力。它能够较好地衔接土建与配套的工序关系，能够建议土地利用与风貌控制的协调关系，能够发挥能工巧匠与鬼斧神工的互补关系，看似“三边工程”而实质具有创新建造机理，以少走弯路、更好前进。
4.在景区建设中期便提前进行开业筹备，既能让投资公司审视工程建设与市场需求的吻合度，及时调整景区业态与商业设施的搭配，也有助于管理公司确定合理的介入与接管时间点，有相应时间在实践过程中培养队伍，开展市场推广与客户洽商，建立多样的营销策略和稳妥的运营制度。
外围工程关系
市场化机制下，景区开发企业需要处理的外围工程关系可谓泰山压顶、繁冗复杂又千丝万缕，面临的政府协调、规划统筹、行政审批、村镇利益、征地安置、政策引导、外部融资、设计衔接等关系处理，各环节的纰漏与疏忽将可能造成时间与资金成本的急剧上升，甚至整个景区建设的功亏一篑。
1.从大处着眼、小处着手，梳理规划编制步骤。景区建设经常涉及土地水域、山场林木、地质风貌、文保民俗、居民安置等各项内容，企业应联合当地政府协调相关委办局，先理顺待建或改造景区所在的区域性规划，以及区域性规划之上的国家级、省市级保护及发展规划。在此基础上，可考虑在景区规划之上以政府相关责任部门为主体拟定过渡性规划，解决强制性规定偏离实际或者滞后性政策无法落实等限制内容，再进行总体规划、详细规划、控制性规划等编制。这能够有效规避评审事项对景区建设项目产生根本性的颠覆，也有助于及时推进内围工程单体建设项目的设计方案落实。企业要充分理解、辨明各项规划间的关系，才能在后续工作中做好规划设计单位与评审专家委员会、政府审批部门之间的衔接者。
2.积极用好市场和政府两种资源，协同提升运营和行政两种效率。这主要体现在：
（1）“简政放权”是改革的先手棋、牛鼻子，是让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用的重要突破口、切入点。旅游景区建设会涉及产业发展、土地利用、城乡规划、基础设施、新农村建设和就业安置等综合性布局，有效的市场行为更需要依据景区项目大小，启动建设前由政府厘定选取省、市、县级专题协调会议，明确服务平台、优化服务方式、精简审批环节、鼓励先行先试，持续扩大改革试点与成效、创新事中事后监管与措施。提供这样的协调创新机制，使相关部门对贯彻落实确定事项的态度是坚决的、思路是清楚的、进度也是符合要求的。
（2）由具体落实简政放权职能的地方两级政府，吸纳开发企业联合组成景区建设非常设机构，该非常设机构首先面对的将是土地相关问题。随着国家全面深化改革的推进，允许符合条件的存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同等入市、同权同价等政策设想的落地，将极大提高景区建设的进程与效率。对于景区建设用地，协调最基层、处在居民工作一线的乡镇政府或街道办事处为土地一级开发主体，对景区建设区域进行征地拆迁、安置补偿、市政配套，由同级别的国土资源土地储备部门对接乡镇或街道进行土地收储，以符合并完善城乡整体规划，保障土地开发进度；按照市场化原则，开发企业应实质配合土地储备部门的土地一级开发工作，并过渡为土地二级开发的主体，以招拍挂等方式竞得国有建设用地使用权，达到政府支出成本和企业开发时间成本双向降低，最大限度地提高市场运营效率。对于租赁的山林土地与水域等，由乡镇政府面向村民集体实施承包经营权转让和补偿机制，开发企业归口对接乡镇政府，以协议约定的方式依法合规地使用与履约，能够较好地实现景区顺利建设、后续独立运营和村民集体权益维护等。
（3）适时建立景区管理委员会，作为简政放权后的地方政府派出机构，由其所辖委办局有关领导成员组成，行使景区建设区域内的行政管理职能；对于景区内暂时不能过渡的资产或者相关问题予以承接，给企业的景区开发建设预留空间、争取效率。通过扁平化的运营机制对全面深化改革政策“既取势，又取实”，抓决策和改革举措的落地见效，实质推进精简审批与建设过程中需要协调的水电引入、土地平整、消防安全、劳务用工、环境治理等事项，以及道路、通讯、邮政、燃气等开通工作，有力保障景区运营后的治安管理、工商行政、卫生执法、旅游管理、风貌利用、支持政策等内容，确保景区内外环境协调统一，景观资源有效保护，景区运营机制长新。
（4）国家战略实施的“混合所有制改革、一路一带、区域经济一体化、长江经济带”等专项建设，对景区建设将产生极大的促进作用，扩大性支持政策也更加可期。中央与地方的产业支持政策对景区开发所涉及的基础设施建设、综合服务业创新、新农村建设、扶贫开发、节能减排、宣传推广、文化保护、生态修复、科技运用、交通客运、旅游商品、人才培养等，给予补贴奖励、贷款贴息、担保代偿或税收减免等多途径支持，发挥了显著拉动作用，极大地撬动了景区开发的市场化投入。政府辅之以支持政策绩效评价或考核制度，又能够对景区建设行为起到资源整体开发引导、生态保护健康实施、企业建设风险释放等多重作用。支持政策的有效运用，有助于开发企业资信的增加，对景区多途径利用银行、信托等金融机构融资与其他质押、抵押性融资，使用资产证券化、旅游产业基金与引入投资者进行股权融资，都创造了有利的尽职调查条件。
内围工程关系
相较于标准化、程序化的地产开发，景区建设的内围工程关系更为庞大。景区建设的公司治理、运营机制、合约财务、规划设计、施工组织、业态协调、营业筹备等各项工作互为掣肘、千头万绪。理顺内围工程关系，实现剥茧抽丝，有利于在看似混乱的交叉作业中，井然有序地寻找到工程建设的主旋律。
1.市场化的景区建设，内围工程关系应首先从公司治理角度提前筹划，研究安排企业权力。为实现较为清晰的景区建设路径，适应大型景区投资回报周期长的特点，较好的方式是将景区建设（投资公司）与景区运营（管理公司）予以划分：
（1）从股东投资的最高角度成立投资公司董事会以协调内外关系，能够将景区建设的决策流程、项目前期、内外融资等关键事项优化，快速确立景区建设前期与运营后期各事项的规则、制度和程序，提高战略决策和危机公关能力，从企业决策层的角度给后续的资本运作留有充沛的精力与足够的空间。
（2）在投资公司各股东利益可承受的前提下建立激励兼容的相关安排，能够明确公司不同利益相关者的权力、责任和影响，在企业所有权、经营权分离情景下，能够较好地发挥不同阶段专业人才的价值，发挥出管理公司的盈利水平，合理分摊投资公司与管理公司的支出成本。
（3）在非单一股东投资景区情况下，管理公司的股权设计是一个关键，它关系到景区建设与运营的良好过渡，关系到景区投资成本的回收能否合理与保障，关系到投资公司的各股东利益能否维护、股东关系能否和谐。对于一个较大型景区，从实操经验来看，如果管理公司的股权架构不能与投资公司的股东权益相匹配，甚至采取单向个人承包方式进行管理，势必会造成景区发展的难以为继、景区经营信息传递的不对称与相关经理人的莽然经营。
2.以工程合约和财务管理为抓手，兼顾项目前期手续工作，规范景区建设工程的法务介入、造价预算、工程报批、咨询顾问、现场监理和进度款支付程序，建立以该三项为主线、以工程建设进度与问题解决情况为辅线的定期简报汇报机制。
（1）综合性景区建设阶段涉及的合同金额较大、构成复杂，比如土地开发类、工程建设类（含土建施工、设备安装、装饰装修、园林绿化等）、采购货物类（含重要设备、材料等货物和苗木）、采购服务类（含勘察、设计、监理、论证等）等，既要规避重复或拆分工程和无序施工等问题，又要达到降低风险、控制造价、提高效率和督促进度等目的，需要严格筹划、确定投资公司的各项建设、经营活动的合同管理办法，明确安全施工责任和商务授权流程，适时协助工程建设部门引入专业顾问。
（2）景区建设阶段的土地款项支付、费用报销、税费缴纳、工程支出、物品收购、固定资产采购、工资福利等各项财务收支及资产管理，需要提前预定框架与把控风险，建立安全规范、高效灵活的财务管理机制。即便景区建设阶段的财务管理类似于“大出纳”，但由于景区建设的物资采购非规模化、文化展示非统一化、仿造内容非标准化特性等，要做到与工程合约管理相匹配、与工程手续报批相协调、与工程建设进度相吻合、与工程内外融资相适应，仍需要做出精细的统计与整理工作。
3.景区建设承担着管理、利用和展现文化载体独特价值的重任，如何让历史说话、让景观说话、让科技说话，需要进一步深化对勘察设计、施工组织等关系处理的认识。
（1）景区的规划与理念是关键，它是对景区定位、市场分析、开发原则与运营方式的综述，影响着景区建设、资源挖掘的大部分内容，为景区的可持续发展注入持久动力。清晰的规划设计思路，以及对互动性体验、复合型营收的关注，不但在建设期能够有助于充分挖掘当地文化，避免单一主题景区的文化内涵不够丰富、建成后缺乏创新和变化等缺陷，而且在运营期间能够有利于融入自身灵感和原创内容，及时获取和融合新鲜元素对景区进行持续整改，最终形成该景区差异化经营，为景区的进一步拓展留有余地。
（2）旅游景区已不同程度地呈现出观光游览、休闲度假、商务会展、文化创意、戏曲演艺、旅游地产等业态混搭发展趋势。以“建筑为形，文化为魂”的景区打造，特别是对仿古、园林、景观、艺术依赖程度较高的文化型景区的打造，施工承包商的工作更能代表景区建设的核心竞争力。它能够较好地衔接土建与配套的工序关系，能够建议土地利用与风貌控制的协调关系，能够发挥能工巧匠与鬼斧神工的互补关系，看似“三边工程”而实质具有创新建造机理，以少走弯路、更好前进。
4.在景区建设中期便提前进行开业筹备，既能让投资公司审视工程建设与市场需求的吻合度，及时调整景区业态与商业设施的搭配，也有助于管理公司确定合理的介入与接管时间点，有相应时间在实践过程中培养队伍，开展市场推广与客户洽商，建立多样的营销策略和稳妥的运营制度。
